“柠檬市场”与无公害畜产品信息公开
无公害食品是国务院开展“全国食品药品放心工程”工作的一个重要组成部分，由农业部负责组织实施。它以农产品质量安全的政府强制性产品认证认可管理为核心，重点在对食品源头污染及粗加工产品的治理，从而使农药残留、兽药残留超标率有明显的下降。作为一项工程，涉及到许多方面和问题，需要通过持久地努力、系统地工作，才能顺利完成。
一、问题的提出
随着物质生活的不断丰富，人们的需求已从装满菜栏子发展到要净化菜栏子。为了引导和顺应这个历史的必然趋势，农业部经国务院批准自2001年组织实施《无公害农产品行动计划》以来，无公害（农）畜产品工作在全国各地得到广泛开展。据农业部农产品质量安全中心主任马爱国介绍，从2001年4月到2003年底全国各省已认定产地7758个，其中畜牧业产地1426个、生产规模为7710万头和2.45亿羽,认证产品7119个，其中畜牧业产品1149个、产量170万吨。社会对无公害畜产品的关注、参与和认可越来越高。但也存在一些问题，例如对无公害畜产品生产过程的质量控制和最终质量的信息公开虽然已有相关规定，实际工作中还存在认识不清、执行不力、监管不严等；“柠檬市场”问题的全面解决还有很长的路要走。
何谓“柠檬市场”?1970年31岁的乔治·阿克洛夫发表了《柠檬市场：质量不确定性和市场机制》（lemom，“柠檬”，在美国俚语中意指次品、不中用！）一文，该文在分析二手车市场模型的基础上，指出了信息不对称前提下的市场缺陷。在旧车市场上，卖方了解车况，而买方并不了解，所以买方只能按市场平均价格来判断交易的价格，因而质量较差的二手车相对质量较好的二手车就有了价格优势。结果本想出售较高质量旧车的人发现市场价格偏低而退出市场，而次品车却留了下来。退出的好车越多，市场上次品车的比例就越大，买方的出价就越低，进而就有更多质量较好的旧车因卖不了好价钱而退出市场；这种恶性循环的结果导致市场上只剩下次品车。从而开创了信息经济学的先河，2001年10月因乔治·阿克洛夫等三位教授在信息经济学中“对充满不对称信息市场进行分析”领域作出的杰出贡献而获得该年度诺贝尔经济学奖。“柠檬市场”普遍存在，需要消费者具备一定的知识，才能正确判断。高质量产品的厂商为了向消费者传递自己产品的“高质量”，常常采用“高价格”这个信号。这个信号表明该厂商不害怕需求的萎缩。同样，有的生产厂商把产品广告和保修计划作为高质量的信号。这在生产低质量产品的厂商中是不会出现的。因此，消费者如果善于捕捉生产厂商的高质量的信号，如价格、品牌、售后服务等，就会减少信息传递中的许多不对称，作出自己准确的判断。那些价格低廉、品牌较差、缺少售后服务承诺的商品，是消费者必须警惕的“柠檬”！消费者切勿因贪图价格便宜而上当受骗。但现实中消费者上当受骗却屡见不鲜，如最近被曝光的阜阳“劣质婴儿奶粉”导致“大头娃娃”事件等等，如何更好地预防和控制这些问题的发生，是摆在我们面前的一项紧迫而又艰巨的任务，更是“以人为本”的迫切需要。
二、生产和产品信息公开的最低要求
企业的自律和遵守“游戏规则”是解决一切问题的基础和关键，只有企业在生产经营活动中格守诚信，正常的经济秩序才能建立起来；当然，这离不开政府的引导、规范。
（一）、投入品公开
投入品包括兽药和饲料两个方面。
１、饲料 按照国家标准GB10648(饲料标签)和原国家质量技术监督局等四部门为了实施好该标准而配套制定的《<饲料标签>标准条文释义》的规定，做好商品饲料的基本信息公开。饲料工业是畜牧业的前置产业，饲料工业伴随着现代畜牧业的发展而发展。相对饲料生产商来说，饲养者处于饲料投入品的信息不对称状态。“柠檬”在饲料工业高速发展阶段的确很普遍，随着饲料工业市场日趋成熟和监管工作的加强而趋于减少，但并不会消失；因为它的“土壤”还将长期存在，而且在生产中降低(投入品的)成本是天经地义的事，任何生产、经营者都想和可能采用。按照这个标准，饲料厂商必须(强制性)公开其饲料的以下基本信息：
公开的基本原则 内容必须真实并与产品的内在质量相一致；内容必须符合相关法律和法规以及标准的规定；内容的表述应通俗易懂、科学、准确，并易于用户准确理解、掌握。这个产品信息公开的原则实际上就是规定厂商必须遵循的三项基本原则即真实性、合法性、科学性，这也是其他产品等信息公开所必须遵循的基本原则。
所谓“真实性”，就是要求厂、商发(宣)誓其产品属性必须与标签所标示的内容完全一致，它是以假定厂、商是有信用的，他所宣誓的一切都是真实信息为前提。这一点可以通过检测如它的营养成份是否达到产品质量标准，也可由用户使用后效果是否达到预期来检验。但使用效果好并不能表明它就是一种好饲料，因为它可能不合法。由于饲料是农业生产资料，农业是弱质产业，农民是弱质群体，因此国家还规定了严格的监测和管理工作来确保饲料产品的质量。
所谓“合法性”，就是要求厂、商必须发誓或承诺其产品符合国家标准和质量、饲料管理、兽药和卫生等方面的法律、法规和饲料标签标准（GB10648）、饲料卫生标准（GB13078）、无公害畜产品----生猪饲养饲料使用准则（NY5032）／肉鸡饲养饲料使用准则(5037)／蛋鸡饲养饲料使用准则(NY5024)／奶牛饲养饲料使用准则(NY5048)／肉羊饲养饲料使用准则(NY5150)等以及产品本身所遵循的企业产品质量标准等等。只有厂、商生产的产品全面遵守以上法规和标准，其产品才是合法的也才被允许出厂或经销。
一般说来，饲料用户并不关心饲料的合法性，他们主要关心的是饲料所表现出的增重效果是否显著，即尽可能地降低饲料成本同时获得尽可能高的增重效果，从而收到高于平均水平的利润率。利用瘦肉精等违禁药品就能获得更快的生长速度和更多的瘦肉，但它对人的生命安全带来严重的威胁，国家因此将它确定为禁用药品。即使如此，一些不法之徒仍然在饲料中或饲养中添加，以此作为自身效果显著的秘密武器加以利用。根据前面的分析，畜禽养殖业者出于利益的驱动完全有可能主动或者被动地使用这种饲料。所以“合法性”就是要从源头确保所有商品饲料是安全的，是符合国家规定的。过去在饲料监管上十分注重它的营养成份是否达到标准，其实这个问题市场可基本以解决，但从“大头娃娃”事件看还不能够全面解决。在发展安全食品的新形势下政府应该转变职能，集中力量解决市场失灵的那些工作。
所谓“科学性”，就是要求饲料生产厂商按照现代科学技术，特别是饲料管理法规和GB/T10647（饲料工业通用术语）、GB10648等标准要求在其包装袋、说明书、标签上用规范、直观、清晰的文字、图形符号标明该饲料的属性，让用户一看就能准确理解。不能将非标准规定的内容在标签上做得过于显眼，以防止消费者对标签的正确解读，从而误导消费。
公开的基本内容 按照GB10648的规定，厂商必须在其标签上标明以下内容：
“本产品符合饲料卫生标准”，即公开明示承诺其产品在生产过程和最后出厂时均符合和达到GB13078的要求。
“饲料名称”，能反映饲料的真实属性如乳猪复合预混料、产蛋鸡配合饲料、泌乳母猪配合饲料等，符合GB/T10647规定，通俗易懂并经饲料管理部门批准使用的通用名称。不得使用广告性或非通用性名称，不得随意加修饰语和夸大虚假的名称。
“产品成分分析保证值”，是饲料厂商在其产品出厂时明示担保自身产品符合相关标准和营养成分含量的最低值。
“原料组成”，表明该饲料是由哪些具体的饲料原料或载体组成，需要将成分一一列举出来。
“使用说明”，是指导用户正确使用该饲料的简单易懂、介绍详尽的操作规程。如混合的方法、使用的时间和次数等信息，如果没有它，用户很可能会用错，或达不到该饲料应有的功效或造成严重后果。
“含有药物饲料添加剂”时要求以醒目的文字将其标注在产品名称的下方，并标明该药品的法定名称、含量、配伍禁忌和休药期等注意示项。
“产品标准编号或生产许可证、产品批准文号”、“净重或净含量”、“生产日期、保质期、产品贮存条件和方法”、“生产者、经销或分装者的名称、营业登记的详细地址和联系方法”以及其它必须标明的内容。
基本要求 一签一品，不与包装物分离并随货发送；文字、符号、图象清晰易懂，结实耐用、不易脱落；采用规范汉字和法定计量单位，符号、代码、术语应当符合国家的规定。
２、兽药 按照最新修订的《兽药管理条例》和农业部部令第２２号，即《兽药标签和说明书管理办法》等的规定，兽药生产者必须强制性公开以下基本兽药信息：
内包装标签 必须注明“兽用”标识、兽药名称包括其商品名称、适应症或功能主治、用法用量、含量／包装规格、批准文号或《进口兽药许可证》号、生产日期、批号、休药期、有效期、生产者信息等。安瓿或西林瓶至少要标明兽药名称、含量／规格、生产批号。
外包装标签：除包含内包装标签的内容外，还应公开主要成分、禁忌症和不良反应、贮藏和包装及运输注意事项，以及其他标记、生产企业详细地址和联系方法等信息。
兽药说明书 除包含外包装标签的内容外，还须包括兽药性状、药理毒理、不良反应及救治等信息。
基本要求 并用内包装标签和外包装标签及使用说明；并在显著位置注明“兽用”二字。处方药必须印有规定的警示内容，非处方药印有规定的非处方药标志。一签一品，不与包装物分离并随货发送；文字、符号、图象清晰易懂，结实耐用、不易脱落；采用规范汉字和法定计量单位，符号、代码、术语应当符合国家的规定。对贮藏有特殊要求的以及禁用或慎用畜种、中毒与解救、有毒有害废弃包装物的处理等必须在标签的醒目位置标明。兽药标签和说明书的内容必须真实、科学，并经国家兽医局审批，改变内容按原程序报批。
（二）、以免疫标识为代表的质量可追溯信息公开
大中家畜的饲养者必须按照农业部令第13号（动物免疫标识管理办法）的规定在完成所养家畜的法定病种免疫注射后加挂免疫标识并建立相应的免疫档案。该标识在全国来讲都是唯一的，相当于人的身分证一样。因此，以它为核心建立该家畜饲养全过程防疫、饲料、用药等饲养管理信息，通过网络化管理最迟在出栏时加以公开并传递给后续生产者。目前全国在肉猪上应用最好，而上海市已率先开始在奶牛上装配电子耳标，与欧盟接轨。饲养者必须遵守相关规定，主要是无公害畜产品标准、不使用违禁药品和不符合无公害标准的饲料如泔水、发霉及变质的饲料等，在休药期满后出栏；畜产品生产单元在产品生产中将这个信息也标注在最终产品上。它也建立在假定饲养、生产加工和经营者诚信和真实公开相关信息的基础上，但仍然需要无公害监督管理机构的监管。
（三）、无公害畜产品信息公开
无公害畜产品生产单元在提交无公害畜产品认证申请时，就已公开申明自己要严格按照无公害畜产品生产标准组织生产，并承诺其产品达到和符合无公害畜产品标准。根据GB18406.3（农产品安全质量 无公害畜禽肉安全要求）以及GB7718（食品标签通用标准）等标准的规定，相关企业必须在其产品上公开以下信息并按照《动物防疫法》的相关规定在产品最小包装外面加贴检疫标志贴花以及按照《无公害农产品标志管理办法》（农业部、国家认监委第231号公告）的规定加贴无公害农产品认证标志。
基本原则 与饲料标签的要求基本相同。
基本内容 包含以下十多个方面的内：
食品名称，选择一个表明该食品真实属性的专用名称如鲜牛奶、鲜猪肉等。
净含量或固形物含量，液态用体积、固态用质量。
厂商名称、地址及联系方法，经批准营业登记的法定名称和详细地址、联系方法。
生产日期和贮藏指南、保质期或保藏期，如在2004年5月54日生产，
质量（品质）等级，产品标准号，特殊标注内容（辐照），批号，食用方法、热量和营养素。
基本要求 与饲料标签的要求基本相同。
三、国家的监测和监督管理
国家为了保障公众利益，防止“柠檬”泛滥，在组织无公害畜产品生产中应从以下几个方面入手：一是建立“游戏规则”即法律制度以确保信息公开，如无公害畜产品产品、饲料和兽药及其标签标注等规定，以免疫标识（含智能）为核心的质量可追溯制度，农（畜）产品品质公告、农（畜）产品认证公告、禁（限）用农业投入品公告制度等。二是所有“参赛选手”即无公害畜产品全过程的生产经营者都必须遵守上述规定并承诺和公开其最终产品质量安全信息。三是“裁判”或“守夜人”即全国的无公害畜产品监测、监督管理机构按照上述规则和承诺，监测、监督生产经营者在生产过程和最终产品质量安全信息公开的真实性即是否达到应该遵循的无公害畜产品标准等；并对违反“游戏规则”的“选手”进行处罚，以规范其行为和维护正常秩序。四是社会的监督，包括新闻舆论和人民群众、社会组织等对生产者信息公开的真实性和“守夜人”监督工作的科学性、真实性和合法性进行监督。2003年以来很多问题都是通过社会监督才得以暴露并最终得到解决。只有在全国人民的共同努力下才能达到生产、消费无公害畜产品的目的。
（一）、建立健全管理规范，明确该领域的“游戏规则”
1、国家已建立的制度 《动物防疫法》、《兽药管理条例》、《饲料和饲料添加剂管理条例》等基础上，进一步形成了下列制度：
一是农业部已建立了兽药残留监测计划、兽药和饲料质量监测计划等例行监测制度，在全国组建属于公益性的农产品质量安全等检测机构具体承担，定期开展监测，以监督厂商产品质量安全。
二是农业部正在建立公开、透明的农产品质量信息发布制度，包括例行监测结果、农产品品质公告制度、农产品认证公告制度、禁用限用农业投入品公告制度等。为社会和公众提供信息服务。
2、制定《农产(食)品质量安全法》 目前食品安全事故频繁发生，除“瘦肉精”等部分违禁物质得到有效控制外，其他不少危害尚未被发现有的甚至还在继续发展。依法治国，政府是基于法律授权的有限政府。因此，所有管理活动均要求以法律为依据，然而在食品安全领域至今尚无一部法律，仅仅靠部门规章和国务院的规范性文件，其效力和调整力度以及资源整合是远远不能适应当前形势的需要。所以，国家应尽快制定和颁布《农产(食)品质量安全法》。
３、建立退出机制和退出程序 将那些违反“承诺”的企业及时公开并坚决清除，未达到标准的产品不准使用无公害标致并给予严厉的处罚。当前某些地方政府官员和生产企业存在只要无公害认证之名而不关心甚至不要无公害之实，这是值得高度关注的一个问题。如果任其发展，必将使正处在发展阶段的无公害事业和刚刚建立的公信力受到严重影响！
４、建立单一的具有高度权力和协调能力的食品安全监管主体 实践证明，在计划经济体制下建立的分散、分段食品管理模式已不能适应当前形势：没有单一的责任主体，有利益大家抢、有问题大家推，协调性、整体性差。前面所谈到的阜阳“劣质婴儿奶粉”事件就是当前最明显的案例，从而降低或失去了行政管理的有效性。国家在放心食品工程中已明确提出“加强‘从农田到餐桌’各环节全方位的严格监管”，那么应当建立起肩负这种责任的农产(食)品单一监管机构。目前世界上大多国家均以兽医管理机构作为最终的食品安全监管执行者。美国以联邦农业部（食品安全检验局——FSIS、动植物健康检验局——APHIS、环境保护局——EPA）和卫生福利部（食品药品监督管理局——FDA），既明确分工又相互联系的两套机构，前者实现了对原粮和动物及其产品，后者实现了对粮食加工品(含饲料)、药品(含兽药)、化妆品、医疗器械等的成功监管，堪称世界典范。我国已建立国家药品食品监督管理局，正在组建国家兽医局。
５、建立统一的质量安全信息网络和信用系统，全面公开相关信息
信息公开是基本原则，而不公开则是严格按程序审查后的一种极少数例外。国家或省级人民政府必须尽快建立公益性的，面向全国或全省的涉及到无公害畜产品生产全过程的信息公开网络和生产经营者遵守“承诺”的守信状况记录档案。将所有信息全部暴露在“阳光”中，特别是产品的质量不安全状态记入“黑名单”，同时实现信息资源的全社会共享。重点是兽药、饲料、畜产品加工等生产者的信息公开，认证认可、检测、兽医或无公害畜产品管理机构的防疫等监管信息公开。只有这样才能加大信息公开的力度，才能接受全社会的监督，将可能存在的问题暴露在阳光下，也才能促进问题的解决。
（二）、加强培训，转变观念，提高素质
当前在无公害畜产品生产中还有许多问题，程序化、标准化生产的思想、理念并未真正建立。一是在教学、行业管理和技术服务中还不同程度地存在为达目的可以不择手段的心态，表现在实际工作中凡是能降低成本或增加产量的技术给予肯定，而不管这些技术是否符合国家政策要求。二是生产单元由于自身素质和追求利润的内在需要，更是如此。三是部分地方政府官员由于政绩的需要，常常表现为只问结果，不要过程的情况。因此：
一是在高等学校设立一批食品质量安全管理专业，以培养这方面的高级人材；同时对相关管理和生产操作人员特别是处于“关键的少数”的管理人员进行较为系统的培训，以迅速转变他们的思想、提高其素质。
二是利用各种有效方式开展强化农产品质量安全意识的宣传，深化政府官员的思想，转变和提高消费者和生产者认识，最终形成全社会生产、监管、消费无公害畜产品的共识。
（三）、履行职责，强化管理
目前“裁判”的“哑哨”或“守夜人的失职与缺位，还与地方政府官员的管理方式和管理思想上重数量增长、轻质量（安全）的粗放发展潜意识有关。往往不要过程、不问过程，只要结果。如有的地方政府为了“扶持”或创造“环境”不准畜牧部门驻厂检疫，行使政府行政许可权（这是政府唯一实施强制许可的农产品！！！），由此导致质量安全事故频繁发生；无公害农产品名不符实，阻碍了无公害农产品的进一步发展。政府及其职能部门应切实履行自己的职责，做好农产品质量安全信息公开的监督管理。
一是对生产经营企业基本技术条件即硬件的管理。基本技术条件是企业产品保证和达到最低质量安全水平的基础硬件，企业只有达到这个技术条件，其产、商品才有可能达到最低质量安全水平。
二是对生产经营企业软件的管理。企业的技术规程和受控文件、技术人员及其资质、环境与质量安全控制及其记录等等。
三是对产品信息公开的形式性管理。主要对产、商品信息公开的科学性与合法性进行监督管理。
四是对产、商品信息公开的实质性管理。主要对产、商品信息公开的真实性进行监督管理，通过各级定期的计划监测和检测以及不定期的抽测、抽查，消费者或社会公益性机构的举报后的检测、处理处罚。
２００４年７月３日星期六2004年7月16日星期五